从地方政府创新理解现代国家

【摘要】以往关于地方政府行为的研究主要关注国家中心、科层结构、地方竞争等因素的作用,而本文认为这样的研究无法解释差异性地方创新的动因及其演变过程。从地方治理理论来看,地方政府处于横、纵向两个维度的权力结构之中,即同时受到国家—社会关系和中央—地方关系结构的影响。由此本文在深刻把握地方治理理论所主张的分权结构和中国地方政治特征的基础上,正式提出了“非协调约束下的权力结构”分析框架,尝试用它去解释近年来中国地方政府创新的生成逻辑和演化轨迹,进而对中国地方治理与国家建设的独特性及其内在逻辑等重要问题进行探讨和分析。本文试图回答的问题是：首先,一党权威体制下具有极大灵活性与积极性的地方创新是如何产生的?权力结构的变化如何影响了创新的产生。其次,集权单一制结构中地方创新的差异化与多样性又是如何形成的?不同协调程度的权力结构如何影响创新的不同形式及其演化。最后,从国家治理与国家建设角度来审视这些地方创新时,推动中国快速发展与转型的地方创新为什么又陷入了治理的困境?非协调性权力结构是如何造成了创新困境的?如此,看似现代的“地方治理”就与政治学的传统议题——政治权力紧密连接在一起,并深化了对国家建设问题的理解。文章研究表明：第一,改革开放以来的权力结构变化促使了地方创新的兴起。纵向维度上,中央放权式改革带来了地方治理权的扩大,激发了政策性创新的产生。但同时,地方治理权仍受到中央支配权的制约,限制了创新的边界。横向维度上,国家与社会形成了嵌入与反嵌的制约关系,市场、社会利益诉求也刺激了创新的产生。因此,双重权力约束下的地方创新表现为互赖式和不确定的特征。第二,差异化创新与权力结构的协调程度密切相关。通过对五届“中国地方政府创新奖”项目和四川、浙江案例的比较分析,我们发现这种关联性：越是协调程度低的地方,创新越容易出现不稳定形态,反之亦然。横向权力维度上,在初始阶段的创新,区域内市场化和社会分化程度的差异决定了四川与浙江两省在国家嵌入与社会反嵌能力协调程度的差异,这种差异导致两省在创新路径选择与创新扩散范围的不同。纵向权力维度上,在创新扩散阶段,中央支配权与地方治理权非协调程度的不同,导致四川与浙江创新的持续和不可持续的差异结局。第三,非协调约束的权力结构导致创新内卷化。创新的产生原本是为解决急剧变迁社会中的治理危机,但在非协调约束的权力结构作用下,地方创新容易陷入治理困境。本文用“创新内卷化”概念来描述了这种困境,即地方政府为“创新而创新”：创新的治理绩效没有实质增长,反而有退化的迹象。因为权力结构处于一种不均衡的非协调状态：纵向上,地方官员在任命体制内很难摆脱官僚唯上理性,横向上,以民意的形成和利益表达作为强化官僚竞争和保持官僚体制健康的机制被精英所排斥与解构,所以非协调的权力结构下形成了具有封闭—依附特征的官僚体制,这就决定了地方政府理性地偏向于强势一方以保护自身利益和获取政治报酬,导致以创新求自利的官僚理性不断自我强化,使创新陷入内卷化困境。最后,文章在结论部分从国家建设角度解读地方创新对于转型政治的理论与现实意义。地方创新内卷化实质反映了转型中国权力结构自身的内在矛盾,这是一种悖论式的权力结构：国家治理通过权力分散与社会合作来完成,但又不能脱离国家主导的逻辑。于是,一方面,体制内产生大量的创新来克服旧体制弊病,实现转型；另一方面又不断衍生出大量无效的创新,加剧社会治理危机。这种体制改革的局限性也突出了官僚理性技术治理的限度。同时,在国家建设层面上,非协调约束的结构则揭示了国家权威一体化巩固与合法性建设之间的深刻矛盾。本文认为国家建设不能与合法性分开,因此,中国在现代国家转型过程中,除了需要建构理性规范的制度外,治理的转型也要考虑社会参与主体的自主性与主体性的问题,需要国家向社会的回归。
【作者】李佳佳；
【导师】刘建军；
【作者基本信息】复旦大学，中外政治制度，2013，博士
【副题名】基于“非协调约束权力结构”的框架
【关键词】地方创新；权力结构；非协调约束；内卷化；

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